在藥品監(jiān)督管理工作中，行政強制措施主要有查封扣押和先行登記保存兩種。查封扣押的強制措施由《藥品管理法》設(shè)定，實施的前提是“有證據(jù)證明藥品可能危害人體健康”，符合行政強制措施“避免危害發(fā)生”的前提條件。先行登記保存的強制措施由《行政處罰法》設(shè)定，實施的前提是“證據(jù)可能滅失或者以后難以取得”，符合行政強制措施“防止證據(jù)損毀”的前提條件。兩種強制措施都是對物品的暫時性控制，但是實施起來又有所不同?！　?/p>

　　查封扣押期限如何確定　　

　　對于查封扣押物品的期限，《行政強制法》第25條規(guī)定：“查封、扣押的期限不得超過30日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但是延長期限不得超過30日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，《藥品管理法》規(guī)定，“在7日內(nèi)作出行政處理決定；藥品需要檢驗的，必須自檢驗報告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出行政處理決定”；《藥品管理法實施條例》第60條規(guī)定，“自采取行政強制措施之日起7日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗的，應(yīng)當(dāng)自檢驗報告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出是否立案的決定”。

　　《行政強制法》第27條規(guī)定：“行政機關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時查清事實，在本法第25條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對違法事實清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。”可見，在查封扣押期限內(nèi)必須作出處理決定，包括沒收、銷毀、解除等?！端幤饭芾矸ā芬?guī)定的“行政處理決定”內(nèi)容在《藥品管理法實施條例》中得到了解釋，為“是否立案的決定”。如此規(guī)定是為了與行政處罰程序相銜接，但是這個決定不直接涉及對被查封扣押物品本身的處理，與《行政強制法》第27條規(guī)定的處理決定不是一個概念。因此，《藥品管理法》及其實施條例規(guī)定的“期限”并非《行政強制法》第25條規(guī)定的“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的”情形?！　?/p>

　　規(guī)定是否矛盾　　

　　在實際操作中，《藥品管理法》與《行政強制法》的規(guī)定并不矛盾。對藥品采取查封扣押措施后，應(yīng)當(dāng)按照《藥品管理法》及其實施條例的規(guī)定，在7日內(nèi)作出是否立案的決定。決定立案的，繼續(xù)進行行政處罰程序，藥品監(jiān)管行政處罰程序規(guī)范并未對行政處罰辦案期限作出限制。但是應(yīng)當(dāng)注意，對藥品查封扣押的最長期限是6日，此期間內(nèi)必須要對被查封扣押的藥品作出處理決定，改變藥品原先的查封扣押狀態(tài)，可以是沒收、銷毀、解除等。客觀上，《行政強制法》對藥品監(jiān)管行政處罰的辦案期限產(chǎn)生了一定的約束，如果查封扣押藥品后無法在60日內(nèi)作出沒收的行政處罰決定，就不得繼續(xù)進行查封扣押。

　　另外，《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第24條規(guī)定的“已立案的……查封、扣押物品期限順延至作出行政處罰決定或者撤案決定之日”，由于與《行政強制法》相抵觸，又沒有其他法律、行政法規(guī)的支持，已不能繼續(xù)適用?！　?/p>

　　先行登記保存期限不宜過長　　

　　關(guān)于先行登記保存措施，相關(guān)規(guī)范較少，藥品管理領(lǐng)域法律、法規(guī)暫無規(guī)定?！缎姓幜P法》與《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》對采取先行登記保存措施的，僅有“應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時作出處理決定”的要求，至于處理決定是何種類，有哪些具體形式，均未提及。

　　筆者認(rèn)為，《行政處罰法》中規(guī)定的處理決定應(yīng)與行政處罰程序有關(guān)?！缎姓娭品ā肺磳ο刃械怯洷４嫖锲返钠谙拮鞒鲆?guī)定，但是，如果無限期地登記保存物品，會成為變相的長期查封扣押，從而違反法律設(shè)定先行登記保存措施的初衷，甚至?xí)粸E用為規(guī)避查封扣押期限的手段。

　　先行登記保存是對當(dāng)場不易調(diào)取、事后可能毀損的證據(jù)進行的緊急控制，行政處罰程序啟動后（即立案后），在調(diào)查取證階段可以采用其他方式固定證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)及時采用，改變物品封存的狀態(tài)，使本身沒有危害的證據(jù)減少因封存受到的不利影響，這也符合實施行政強制的適當(dāng)原則?！　?/p>

　　有關(guān)強制措施新規(guī)　　

　　《行政強制法》針對實施查封扣押和先行登記保存等行政強制措施還作出了一些新的共性規(guī)定。

　　首先，違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。《藥品管理法》和《行政處罰法》在規(guī)定查封扣押和先行登記保存措施時都用了“可以”的字樣，體現(xiàn)了實施行政強制措施的必要性和靈活性。

　　物品有危害，但通過非強制手段可以達(dá)到控制目的，就可以不采取查封扣押手段；證據(jù)可能毀損以后難以取得，但違法行為和社會危害尚未得到初步證明，如果當(dāng)場取得一部分有代表性的證據(jù)足以支持今后辦案需要的，可以采取《行政處罰法》規(guī)定的“抽樣取證”的方法，當(dāng)場抽取有代表性的證據(jù)，并將取證情況記入現(xiàn)場筆錄。如此一來，證據(jù)固定的目的便已達(dá)到，無需再采取先行固定、大量封存的強制手段。

　　第二，行政強制措施權(quán)不得委托。行政許可、行政處罰行為都可以依法委托給其他單位實施，但是行政強制措施權(quán)必須依據(jù)法律法規(guī)的直接授權(quán)獲得，不可通過委托方式獲得，依法受藥品監(jiān)督管理部門委托實施行政許可、行政處罰的單位，不能直接視為享有行政強制措施權(quán)，在受托實施行政許可、行政處罰的過程中，不得實施行政強制措施。

　　第三，首次系統(tǒng)地明確了實施行政強制措施的程序。根據(jù)《行政強制法》第18條、第19條，實施強制措施前須先向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)；情況緊急、需要當(dāng)場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人報告，并補辦批準(zhǔn)手續(xù)；在現(xiàn)場實施時，應(yīng)通知當(dāng)事人到場，兩名以上行政執(zhí)法人員出示執(zhí)法身份證件，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯后，制作、宣讀、送達(dá)行政強制措施決定書，同時，應(yīng)通過制作現(xiàn)場筆錄的方式如實記錄行政強制措施的實施情況。