國衛(wèi)健委創(chuàng)新健康中國-萬祥軍：國政研究國食藥監(jiān)撤并

健康中國新聞網(wǎng) 中國新聞采編網(wǎng) 萬權(quán)報道：近日，新組建的國家衛(wèi)生健康委員會(以下簡稱“國家衛(wèi)健委”)正式掛牌，這體現(xiàn)了國家衛(wèi)生健康工作理念的重大轉(zhuǎn)變。同時，也在積極推進國務院機構(gòu)改革方案2018年3月13日公布：關(guān)于食品藥品領域的監(jiān)管體制進行了徹底改革，不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理總局；組建國家藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱國家藥監(jiān)局），由國家市場監(jiān)督管理總局管理。“考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理，藥品監(jiān)管機構(gòu)只設到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔。”受國務院委托，國務委員王勇在會上作關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的說明。

圖示：2018年3月13日，北京，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議。

圖示：國務院機構(gòu)改革方案亮相。

國衛(wèi)健委創(chuàng)新健康中國戰(zhàn)略

“組建國家衛(wèi)健委是一個鮮明的信號，標志著健康中國戰(zhàn)略已經(jīng)進入建設高潮階段，將健康作為部門的名稱并且是一個委員會的構(gòu)架，表明政府管理要適應大健康的治理需求，盡可能地組織協(xié)調(diào)各方力量參與健康中國建設。”國家政策研究室中國國情研究中心主任、原國家（中國）大健康醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)委員會主任萬祥軍表示，更為關(guān)鍵的是，國家衛(wèi)健委從稱謂和架構(gòu)上更加突出“健康”這一核心目標導向，即更加明確了衛(wèi)生工作是手段，國民健康是目的，從組織架構(gòu)上改變了過去重治療、輕預防的功能定位。

萬祥軍說：從“疾病”到“健康”，從“看病”到“看人”，醫(yī)療衛(wèi)生領域的關(guān)鍵詞已在發(fā)生變化。把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心，預防控制重大疾病，積極應對人口老齡化，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為人民群眾提供全方位全周期健康服務。

而隨著大健康概念的興起和人們對健康的關(guān)注度越來越高，健康消費的全面升級徹底激活了健康服務市場，在龐大人口基數(shù)的支撐下，我國大健康產(chǎn)業(yè)的成長空間超乎想像。按照《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中確定的目標，2020年我國健康服務業(yè)總規(guī)模將超過8萬億元，2030年將達到16萬億元，醫(yī)療服務行業(yè)需求將保持穩(wěn)定增長。

萬祥軍認為，未來，在新技術(shù)的推動下，大健康行業(yè)必將井噴發(fā)展。但從長遠發(fā)展來看，在這一“革命浪潮”中，創(chuàng)新是必不可少的，是企業(yè)發(fā)展的第一動力。在過去的2017年，大健康領域聽到最多的一個詞莫過于“創(chuàng)新”。有分析認為，在政策引導和時代發(fā)展背景下，健康產(chǎn)業(yè)至少存在三個方面的創(chuàng)新：科學技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、資本模式創(chuàng)新。由此來看，企業(yè)應結(jié)合自身的資源優(yōu)勢，在三個方面選擇合理的創(chuàng)新，這將讓企業(yè)在大健康產(chǎn)業(yè)中實現(xiàn)彎道超車甚至完成顛覆式的產(chǎn)業(yè)革命，也將讓中國的大健康產(chǎn)業(yè)走向世界。

改革采取了‘大市場---專藥品’的模式

“本輪食品藥品監(jiān)管機構(gòu)改革從格局上看，改革采取了‘大市場—專藥品’的模式。 我們對改革的理解是國家治理現(xiàn)代化背景下的機構(gòu)范式革新。不要停留在機構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰并入誰’的問題。”萬祥軍明確：記得我在國食藥監(jiān)信息中心的時候，在眾多次的改革研究中就提出了改革必須整合了多個跟市場監(jiān)管有關(guān)部門的職權(quán)。這次終于成型了，同時，又保留了國家藥品監(jiān)督管理局的相對獨立地位。食品藥品仍然是市場監(jiān)管的相對風險較高的領域。希望新總局成立后，能夠?qū)⑹称匪幤繁O(jiān)管的職能予以更加獨立地體現(xiàn)出來，特別是特殊食品、藥品、醫(yī)療器械和化妝品等健康類產(chǎn)品的監(jiān)管。

這體現(xiàn)了真正體現(xiàn)頂層設計，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象。萬祥軍表明，值得注意的是，盡管食藥監(jiān)總局的職能被劃入大市場，但仍在其中單設了藥品監(jiān)督管理局，可以說是合中有專。“單設體現(xiàn)了藥品監(jiān)管的專業(yè)性，保證了藥品監(jiān)管的相對獨立性，也是綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的一種妥協(xié)結(jié)果。本輪改革將食品劃入大市場監(jiān)管，業(yè)界也熱議高風險食品、健康產(chǎn)品如何加強監(jiān)管等問題。”

他認為，縱觀全球，盡管各國的政治體制和監(jiān)管模式不同，但都將食品藥品等健康產(chǎn)品作為特殊商品進行監(jiān)管。而市場監(jiān)管部門通常負責保護消費者權(quán)益和促進公平競爭等事務。例如，美國政府設有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會，同時專門設置監(jiān)管健康產(chǎn)品的食品藥品監(jiān)管局（FDA）；英國政府設立專門的食品標準局以及藥品和健康產(chǎn)品監(jiān)管局，此外專設公平貿(mào)易辦公室；日本則由厚生勞動省監(jiān)管除食用農(nóng)產(chǎn)品之外的食品藥品安全，同時設消費者廳維護市場秩序。

大市場監(jiān)管目的是提高行政效率

從此次改革來看，大市場監(jiān)管“比想象中的更大了”，不僅將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的職能囊括其中，還將發(fā)改委的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責、商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，成為事實意義上的一個綜合的市場監(jiān)管機構(gòu)。

優(yōu)勢十分明顯。國家行政學院教授汪玉凱接受采訪時表示，這樣的改革使市場形成一個“拳頭”，形成一種合力，有利于加強對市場的監(jiān)管。“老百姓對食品、藥品安全，以及假冒偽劣現(xiàn)象深惡痛絕，反映非常強烈。如果監(jiān)管機構(gòu)不能形成合力，職能構(gòu)建不科學，內(nèi)部還有很多內(nèi)耗，就會導致非常多的問題。”

中國人民大學公共管理學院教授劉鵬分析了此次改革的主要背景，一是基于大市場監(jiān)管的市場監(jiān)管綜合改革的推行；第二是要加快完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制；第三個則是大部分基層地區(qū)已經(jīng)開始的市場監(jiān)管執(zhí)法綜合體制改革。他說，這次改革是歷次市場監(jiān)管體制改革中力度最大的一次，因為不僅僅將傳統(tǒng)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的三局職能合并，而且將反壟斷、標準化等職能也并入其中，在一定程度上真正實現(xiàn)了除金融之外的一般性市場監(jiān)管的大統(tǒng)一。改革的優(yōu)勢在于，今后的市場監(jiān)管將會更加趨于統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，市場監(jiān)管的行政許可和事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)也將會更加緊密協(xié)調(diào)，監(jiān)管執(zhí)法的成本也將進一步降低。

萬祥軍則認為，在政府管理體系里，大部制的特點是把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務交由一個部管轄，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率。輿論對大部制改革的關(guān)注，已經(jīng)持續(xù)了很長一段時間。但作為深入行政體制改革的重要步驟，有學者認為，大部制改革的關(guān)鍵不是最終設置了哪些部門，而是政府職能的改變。相對于建立有效有限可問責的服務型政府這一最終目標，無論何種形式的大部制都只是手段和過程而已。

改革20年：從垂直分段到屬地整合

早在1998年時，為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開的要求，國務院曾組成部門進行了全方位的機構(gòu)改革，撤銷專業(yè)管理部門，加強綜合經(jīng)濟管理部門。同年國家藥品監(jiān)督管理局誕生。“食藥監(jiān)管改革20年來，經(jīng)過一系列食品藥品安全事件后，國家通過調(diào)整體制、修訂法律、創(chuàng)新政策、增加投入回應社會訴求。這其中，體制調(diào)整和機構(gòu)改革經(jīng)歷了從‘垂直分段’模式向‘屬地整合’模式的演變。”萬祥軍說。

2001年中國實行藥品監(jiān)管省以下垂直管理，2003年機構(gòu)改革時組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，明確質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生分段監(jiān)管格局和食藥監(jiān)綜合協(xié)調(diào)職責。在大部門制的背景下，2008年國務院機構(gòu)改革將國家食藥監(jiān)局作為衛(wèi)生部代管的國家局，并調(diào)整食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，實行屬地分級負責，強化地方政府負總責，同時將食藥監(jiān)與衛(wèi)生部門在食品安全領域的職責進行對調(diào)。

萬祥軍認為，十八大以來，隨著經(jīng)濟社會變遷和食品藥品安全風險變化，機構(gòu)改革呈現(xiàn)鮮明的新時代特色。具體來看，2013年啟動食藥監(jiān)管機構(gòu)改革以后，各級政府整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管機構(gòu)和隊伍，相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎性難題。同時，2014年進行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”。

上述兩項改革原本是并行的，但地方在財力、編制、機構(gòu)數(shù)、時間等約束下’兩步并一步走’，采取了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門成建制整合成市場監(jiān)管局的做法，這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機構(gòu)和隊伍的問題；另一方面又解決了工商、質(zhì)監(jiān)下放到地方后政府工作機構(gòu)數(shù)量增多，以及工商職能調(diào)整后機構(gòu)和隊伍重新定位的問題。”

客觀而言，改革有利于解決職能交叉，充實監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強基層機構(gòu)和隊伍建設。然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品安全具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會穩(wěn)定的高度來看待。個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機構(gòu)合并，異化了改革初衷。

相關(guān)報告指出，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉(zhuǎn)，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴重。此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風。強大的產(chǎn)業(yè)與強大的監(jiān)管互為支撐。按照一般規(guī)律，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和食品藥品生產(chǎn)加工規(guī)模大的地區(qū)應當單設食藥監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相匹配，而現(xiàn)狀并非如此。

據(jù)媒體了解到，各地綜合執(zhí)法改革具有明顯的政策擴散效應，地理因素是最重要的影響變量，截至2017年2月，全國有約三分之一的副省級市、四分之一的地級市、三分之二的縣實行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，一半以上采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，還有的是“四合一”“五合一”模式。